EZB-Gebäude  | Bildquelle: AFP

Verfassungsgericht Anleihenkauf - worüber verhandelt Karlsruhe?

Stand: 31.07.2019 03:51 Uhr

Der Rechtsstreit um den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB geht in die letzte Runde. Die Hintergründe zur Verhandlung am Bundesverfassungsgericht:

Von Frank Bräutigam, ARD-Rechtsexperte

Wie ist die Ausgangslage?

Im Kern geht der Streit darum, ob die Europäische Zentralbank (EZB) mit ihrem Programm zum Ankauf von Staatsanleihen ("Quantitative Easing", mengenmäßige Lockerung, QE) mehr macht, als sie nach den EU-Verträgen darf. Das Gerichtsverfahren hat dabei mehrere Schritte durchlaufen.

In Schritt eins meldete das Bundesverfassungsgericht (BVerG) 2017 starke Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Programms an und legte den Fall dem EuGH vor, weil es um die Auslegung von EU-Recht geht. In Schritt zwei entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH) im Dezember 2018, dass das EZB-Programm aus seiner Sicht nicht gegen EU-Recht verstößt. Nun steht Schritt drei an.

Das Bundesverfassungsgericht muss über die Klagen abschließend entscheiden, ob ein Verstoß gegen das deutsche Grundgesetz vorliegt. Die spannende Frage ist, wie Karlsruhe mit den Aussagen aus Luxemburg umgeht. Seit Dienstag wird darüber im Gerichtssaal verhandelt. Ein Urteil könnte dann bis Jahresende kommen. Bis 2016 hatte es schon mal einen ähnlichen Rechtsstreit zum Staatsanleihen-Programm "OMT" gegeben.

Bundesverfassungsgericht verhandelt über Anleihekäufe der EZB
tagesschau 12:00 Uhr, 31.07.2019, Christoph Kehlbach, SWR

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Was darf die EZB nach den Europäischen Verträgen?

Nach EU-Recht ist Aufgabe der EZB die Geldpolitik; mit dem Ziel, eine stabile Währung mit stabilen Preisen zu gewährleisten. Nicht erlaubt ist ihr dagegen, selbst Wirtschaftspolitik zu machen. Das ist vorrangig Aufgabe der Mitgliedsstaaten. Das EU-Recht regelt für die EZB außerdem ein "Verbot monetärer Staatsfinanzierung". Die EZB darf also nicht die Staatshaushalte überschuldeter Mitgliedsstaaten retten.

Das Gebäuder der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main | Bildquelle: dpa
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Das EZB-Gebäude in Frankfurt - in Karlsruhe steht die Politik der EZB vor Gericht.

Was sind Staatsanleihen?

Ein Staat leiht sich Geld und zahlt dafür Zinsen. Nicht nur für kriselnde Staaten sind Staatsanleihen ein zentrales Instrument, um sich frisches Geld an den Märkten zu besorgen. Doch je schlechter es dem Staat geht, desto höher das Risiko für die Gläubiger der Anleihen, ihr Geld nicht zurückzubekommen. Und desto mehr Zinsen muss der Staat den Gläubigern daher zahlen. Je nach Angebot und Nachfrage bildet sich so ein "Marktpreis" für Staatsanleihen der verschiedenen Länder.

Wie funktioniert das EZB-Programm ("Quantitative Easing")?

Am 22. Januar 2015 hat der EZB-Rat das Programm "Quantitative Easing" beschlossen - kurz QE. Jeden Monat kauften die EZB und die nationalen Notenbanken der Euro-Staaten für ursprünglich 60 Milliarden Euro Wertpapiere auf, die bereits auf dem Markt sind ("Sekundärmarkt"); darunter Staatsanleihen von allen EU-Staaten. Dies geschieht nach einem bestimmten Länderschlüssel.

Nach Ansicht der EZB ist diese lockere Geldpolitik notwendig, um die Inflation, also die Preissteigerung, zu erhöhen und dadurch eine erneute Wirtschaftskrise zu verhindern. Bei zu geringer Inflation oder gar einer "Deflation" - also einer Phase immer stärker fallender Preise - würde die Konjunktur einbrechen, die Unternehmen müssten Arbeitsplätze abbauen.

Seit September 2018 hat die EZB das monatliche Ankaufsvolumen von derzeit 30 Milliarden auf 15 Milliarden Euro reduziert. Insgesamt beträgt das Volumen von QE rund 2,5 Billionen Euro. Ab 2019 wurde der Nettoerwerb dann beendet. Seitdem werden "nur" noch die Rückzahlungen und Zinsen aus den bisherigen Anleihekäufen wieder investiert.

Allerdings hat die EZB erst vergangenen Donnerstag in Aussicht gestellt, vielleicht erneut ein Anleihenprogramm aufzulegen. Die Rechtsfragen bleiben also jedenfalls relevant.

Worum ging es beim Streit um das frühere Programm OMT?

Um den Streit über QE besser zu verstehen, muss man das vorherige Verfahren rund um das sogenannte OMT-Programm der EZB mit in den Blick nehmen, eine Art "Vorläufer". Im Juni 2015 hat der EuGH es - ebenfalls nach Karlsruher Zweifeln - für rechtmäßig erklärt.

Bei OMT ging es um den Ankauf von Staatsanleihen einzelner Krisenstaaten. EZB-Präsident Mario Draghi hatte es im Sommer 2012 auf dem Höhepunkt der Euro-Krise angekündigt ("whatever it takes"). Dieses Programm wurde bislang nicht umgesetzt.

Im OMT-Urteil hat der EuGH entschieden, dass auch die unabhängige EZB einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt und ihr gewisse rechtliche Grenzen gesetzt. Der Ankauf dürfe für die Märkte nicht vorhersehbar sein. Die EU-Staaten müssen z.B. weiterhin den Anreiz haben, selbst eine solide Haushaltspolitik zu machen.

Was hat der Streit mit dem einzelnen Bürger zu tun?

Mehr, als man auf den ersten Blick denkt. Die EZB ist eine unabhängige Behörde. Sie muss sich - anders als Regierungen und Parlamente - nicht gegenüber dem Wähler verantworten.

Deutschland hat durch die Volksvertreter im Bundestag Kompetenzen auf die EU übertragen, die Zuständigkeit für Währungspolitik auf die EZB. Wenn eine EU-Institution dann aber mehr machen würde, als sie nach den EU-Verträgen darf, hätte der deutsche Bürger dem - vereinfacht gesagt - nicht zugestimmt.

Es geht also um Grundfragen der Demokratie. Dieser Konflikt ist der rote Faden vieler Klagen zum Thema Europa in Karlsruhe, auch zur EU-Bankenunion. Deshalb hat Karlsruhe in solchen Fällen schon vor vielen Jahren für den einzelnen Bürger ein Klagerecht eröffnet. Andernfalls werde sein Wahlrecht "ausgehöhlt".

Für die finanziellen Risiken der EZB haftet ganz am Ende auch der deutsche Staatshaushalt. Gegen das Staatsanleihen-Programm haben verschiedene Personen geklagt - oder genauer gesagt: Verfassungsbeschwerde eingelegt-, darunter Peter Gauweiler (CSU). Hinzu kommt Bernd Lucke, der einst die AfD gegründet hat. Drei weitere Klägergruppen gibt es.

Mario Draghi überreicht einem EU-Finanzminister eine große Euro-Münze | Bildquelle: AP
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Für die finanziellen Risiken der EZB haftet ganz am Ende auch der deutsche Staatshaushalt.

Warum ist der Fall vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht?

Nur der EuGH kann der EZB etwas unmittelbar verbieten. Ein direktes Klagerecht einzelner Bürger zum EuGH gibt es in Fällen wie diesem aber nicht. Zum EuGH kommt man als Bürger nur über den "Umweg" der nationalen Gerichte, die eine Frage zum EU-Recht vorlegen.

In Karlsruhe muss man Verstöße gegen das deutsche Grundgesetz vortragen. Nach dem Grundgesetz darf Deutschland Befugnisse auf die EU übertragen. Wenn EU-Organe sich aber außerhalb dieses Rahmens bewegen, kann das - unter strengen Voraussetzungen - ein Verstoß gegen das Grundgesetz sein.

Was hat das Bundesverfassungsgericht am QE-Programm kritisiert?

In seinem Vorlagebeschluss an den EuGH sagt das Bundesverfassungsgericht: Es sprächen "gewichtige Gründe" dafür, dass das QE-Programm gegen das Verbot der Haushaltsfinanzierung verstoße. Das Gericht hat Zweifel, ob die vom EuGH im OMT-Fall aufgestellten Kriterien eingehalten werden. Zum Beispiel: Die Anleihekäufe dürften nicht angekündigt werden.

Bei QE seien die Eckdaten aber klar umrissen. Es stehe faktisch fest, dass ein Drittel der Anleihen aufgekauft werden. Es müsse eine Mindestfrist zwischen Ausgabe und Aufkauf der Anleihen geben. Die EZB halte diese Frist aber geheim, eine Kontrolle sei also nicht möglich. QE könnte aus Karlsruher Sicht außerdem "Wirtschaftspolitik durch die Hintertür" sein, für die die EZB nicht zuständig ist.

Wie begründet der EuGH sein "grünes Licht" für QE?

Erstens: Der EuGH stellt fest, dass das Programm aus seiner Sicht zur erlaubten Geldpolitik zählt. Die EZB habe einen großen Spielraum in geldpolitischen Fragen, also wie sie das Ziel stabiler Preise erreichen möchte. Ob das Programm auch mittelbare Auswirkungen auf die Wirtschaftspolitik habe, sei nicht entscheidend. Solche mittelbaren Auswirkungen gebe es quasi zwangsläufig, wenn man Einfluss auf die Inflationsrate nehmen wolle.

Zweitens: Das QE-Programm ist aus Sicht des EuGH keine verbotene Staatsfinanzierung. Im "Kleingedruckten" des Programms seien Garantien eingebaut, damit an den Märkten gerade keine Gewissheit bestehe, die EZB werde die Staatsanleihen schon aufkaufen.

Außerdem bestehe weiterhin der Anreiz für die Staaten, selbst solide Haushaltspolitik zu machen. Etwa weil das Gesamtvolumen der Ankäufe monatlich begrenzt sei. Jeder Staat müsse immer im Blick haben, sich auch unabhängig vom EZB-Programm am Markt finanzieren zu können.

Warum gibt es nun Konfliktpotenzial zwischen Bundesverfassungsgericht und EuGH?

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Vorlagebeschluss begründet, warum die EZB aus seiner Sicht wohl zu weit geht. Der EuGH sieht das anders. Dies allein führt noch nicht zu einem Konflikt. Als der Vorgängerfall OMT zurück ans Bundesverfassungsgericht kam, konnte Karlsruhe mit dem EuGH-Urteil gut leben und hat 2016 nach dem Motto "ja, aber" geurteilt, wie schon häufig beim Thema "Europa".

Unter bestimmten Bedingungen dürfe sich die Bundesbank am OMT-Programm beteiligen. Karlsruhe ist wichtig, dass einer unabhängigen Institution wie die EZB am Ende zumindest einige rechtliche Grenzen gesetzt werden. Der Fall wurde als Beispiel für das "Kooperationsverhältnis" der beiden Gerichte gewertet.

Diese Vorgeschichte führt aber auch dazu, dass das Konfliktpotenzial im Fall QE womöglich größer ist. Für das OMT-Programm hatte der EuGH 2015 Kriterien zum Ankauf von Staatsanleihen aufgestellt. Das Bundesverfassungsgericht sagt: Man gehe davon aus, dass der EuGH im Fall OMT "rechtsverbindliche Kriterien" aufgestellt habe, die auch für andere Programme wie QE gelten. Das Gericht hat mit seiner Vorlage nach Luxemburg quasi "die Probe aufs Exempel" gemacht.

Genau da setzt ein möglicher Konflikt an. Denn bei Lektüre des QE-Urteils aus Luxemburg hat man aber den Eindruck, dass Karlsruhe und Luxemburg bei der Beurteilung recht weit auseinanderliegen, sodass das Bundesverfassungsgericht damit möglicherweise deutlich schlechter leben kann als mit dem OMT-Urteil.

Richter des Bundesverfassungsgerichts | Bildquelle: picture alliance / dpa
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Das Bundesverfassungsgericht kann der EZB als EU-Institution direkt nichts verbieten, das darf nur der EuGH.

Welche Szenarien sind möglich?

Das Bundesverfassungsgericht kann der EZB als EU-Institution direkt nichts verbieten, das darf nur der EuGH. Das schärfste Schwert bei den Rechtsfolgen wäre aus Karlsruher Sicht, der Deutschen Bundesbank zu untersagen, beim QE-Programm der EZB mitzumachen. Dann könnte das Programm zwar angewandt werden, müsste aber ohne den größten Mitgliedsstaat auskommen.

Alternativ könnte das Gericht auch Bedingungen für eine deutsche Beteiligung formulieren, oder die Verfassungsbeschwerden komplett abweisen. Das schärfste Schwert hat das Bundesverfassungsgericht in seine Europa-Urteilen bislang nicht gezogen. Der bisherige Verlauf des QE-Gerichtsverfahrens zeigt aber, dass das Konfliktpotenzial hier zumindest größer zu sein scheint ist als in früheren Fällen.

Worum geht es in der Verhandlung in Karlsruhe?

Das Bundesverfassungsgericht hat bislang nur schriftlich entschieden, dass die Sache dem EuGH vorgelegt wurde. In der mündlichen Verhandlung will sich das Gericht ein genaueres Bild vom Anleihenprogramm machen und hat dazu zahlreiche Sachverständige geladen. Aus der Verhandlungsgliederung ergibt sich zudem, welche rechtlichen Fragen diskutiert werden sollen.

Über dieses Thema berichtete die tagesschau am 31. Juli 2019 um 02:13 Uhr.

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